Unzumutbarkeit der Passbeschaffung: Beratungshinweise für in Deutschland lebende Afghan*innen

Im § 3 Abs. 1 Satz 1 Aufenthaltsgesetz (AufenthG) ist geregelt, dass »Ausländer (…) nur in das Bundesgebiet einreisen oder sich darin aufhalten [dürfen], wenn sie einen anerkannten und gültigen Pass oder Passersatz besitzen, sofern sie von der Passpflicht nicht durch Rechtsverordnung befreit sind«. Der Pass ist regelmäßig erforderlich für die Einreise aber auch für die Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen (siehe § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AufenthG). Ausnahmen sind im § 5 Abs. 3 Satz 1 AufenthG geregelt. Demnach müssen unter anderem Asylberechtigte (§ 25 Abs. 1 AufenthG), anerkannte Flüchtlinge (§ 25 Abs. 2 AufenthG), subsidiär Schutzberechtigte (§ 25 Abs. 2, 2. Alternative AufenthG) und Personen mit nationalen Abschiebungsverboten (§ 25 Abs. 3 AufenthG) keinen Nationalpass zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis vorlegen.

Trotzdem unterliegen auch diese Personen der Passpflicht. Im Fall von Asylberechtigten und anerkannten Flüchtlingen wird nach der Anerkennung ein »Reiseausweis für Flüchtlinge« (»blauer Pass«) ausgestellt. Mit diesem wird der Passpflicht genügt und er berechtigt zu Reisen in all jene Staaten, die die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) anerkannt haben – mit einer Ausnahme: In den eigenen Herkunftsstaat, in dem staatliche Verfolgung droht, dürfen die Geflüchteten damit nicht reisen.

Subsidiär Schutzberechtigte und Personen mit nationalem Abschiebungsverbot erhalten oft, wenn sie keinen Nationalpass vorlegen können, einen sogenannten Ausweisersatz. Damit ist die Passpflicht ebenfalls erfüllt, allerdings sind Reisen außerhalb Deutschlands nicht möglich.

Die zuständigen Behörden können aber auch einen »Reiseausweis für Ausländer« (»grauer Pass«) ausstellen, wenn die Personen einen Heimatpass nicht auf zumutbare Weise beschaffen können. Auch mit einem Reiseausweis für Ausländer ist die Passpflicht erfüllt, und es sind Reisen auch außerhalb Deutschlands möglich.

Personen mit Aufenthaltserlaubnissen nach den §§ 22 AufenthG (humanitäre Aufnahme) und 23 Abs. 2 AufenthG (Aufnahmeprogramme) können gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 AufenthG nach Ermessen von der Passpflicht befreit werden und gegebenenfalls so auch ohne Nationalpass eine Aufenthaltserlaubnis erhalten oder verlängern. Ohne Pass oder Passersatz ist es ihnen aber ebenfalls nicht möglich, zu reisen. Keine Ausnahme von der Passpflicht besteht für Personen mit familiären Aufenthalten (§§ 29 ff).

Allen Menschen mit subsidiärem Schutz und nationalen Abschiebungsverboten sowie insbesondere Personen mit Aufenthaltserlaubnissen nach den §§ 22 AufenthG oder 23 Abs. 2 AufenthG kann es unzumutbar sein, dass sie einen Nationalpass beschaffen. Die individuellen Gründe dafür müssen die Betroffenen den Behörden schriftlich mitteilen.

Mit dem Reiseausweis für Flüchtlinge, dem Ausweisersatz oder dem Reiseausweis für Ausländer ist in vielen Fällen die Identität nicht geklärt. Denn beruhen die Angaben allein auf den Auskünften der Person und wurden während des Asylverfahrens nicht durch Dokumente aus dem Herkunftsstaat belegt, wird der Pass beziehungsweise Ausweisersatz mit folgendem Hinweis versehen: »Die Personendaten beruhen auf den eigenen Angaben des Antragstellers.«

Für den Antrag einer Niederlassungserlaubnis oder einer Einbürgerung sind anerkannte Flüchtlinge, aber auch Personen mit subsidiärem Schutz und nationalen Abschiebungsverboten, gezwungen, ihre Identität und Staatsangehörigkeit zu klären. Auch wenn Personen mit Schutzstatus beispielsweise heiraten wollen, werden Dokumente benötigt. Haben die Personen diese Dokumente nicht auf der Flucht nach Deutschland mitgenommen, sie verloren oder können sie diese nicht über Verwandte beschaffen, bleibt nur der Weg über die Auslandsvertretungen in Deutschland.

Nach § 5 Aufenthaltsverordnung (AufenthV) besteht die Möglichkeit, dass ein »Reiseausweis für Ausländer« (»grauer Pass«) ausgestellt wird, wenn ein »Ausländer (…) nachweislich keinen Pass oder Passersatz besitzt und ihn nicht auf zumutbare Weise erlangen kann«. Mit diesem Reiseausweis ist die Passpflicht und somit die Erteilungsvoraussetzung für Aufenthaltstitel erfüllt. Außerdem sind damit Reisen außerhalb Deutschlands möglich.

Im § 5 Abs. 2 AufenthV ist auch beschrieben, was als zumutbar gilt und in welchen Fällen kein Reiseausweis für Ausländer ausgestellt wird.

Grundsätzlich zumutbar ist demnach

• einen Pass oder Passersatz rechtzeitig zu verlängern oder neu zu beantragen,
• bei der Ausstellung oder Verlängerung des Passes in einer Weise mitzuwirken, die den Bestimmungen des deutschen Passrechts entspricht,
• die behördlichen Handlungen des Herkunftsstaates für die Passausstellung zu dulden, sofern dies nicht zu einer unzumutbaren Härte führt (§ 5 Abs. 2 Nr. 2 AufenthV),
• die Wehrpflicht zu erfüllen, sofern deren Erfüllung nicht aus zwingenden Gründen unzumutbar ist (§ 5 Abs. 2 Nr. 3 AufenthV),
• die festgesetzten Gebühren zu entrichten.

Im dem von Rechtsanwalt Dr. Matthias Lehnert für PRO ASYL erstellten Gutachten vom März 2024 werden die zumutbaren Handlungen erläutert und einige Beispiele zur besseren Verständlichkeit dargestellt.

So kann einer Person zugemutet werden, bei der Botschaft ihres Herkunftsstaates vorzusprechen, Fotos vorzulegen, Fingerabdrücke abzugeben oder Angaben zur Person zu machen. Dies gilt jedoch nur, solange die Anforderungen des Herkunftsstaates mit rechtsstaatlichen Grundsätzen vereinbar sind.

Darüber hinaus kann verlangt werden, dass die Person Angehörige, Bekannte oder Freund*innen im Herkunftsland sowie Rechtsanwält*innen kontaktiert, die sie bei der Passbeschaffung oder Beschaffung von Dokumenten, die für einen Pass benötigt werden, unterstützen können. Es darf jedoch nicht ungewiss oder unberechenbar sein, ob diese Personen tatsächlich helfen (können). Außerdem dürfen die deutschen Behörden von den Betroffenen nicht verlangen, hohe Geldbeträge für die Passbeschaffung auszugeben, wenn dies voraussichtlich keinen Erfolg hat (VGH Bayern, Urteil vom 11.12.2006 – 24 B 06.2158, asyl.net: M9619).

Die Erfüllung der Wehrpflicht ist, laut Gutachten, unzumutbar, wenn der Wehrdienst zum Beispiel die Teilnahme an einem Krieg zur Folge hätte oder mit völkerrechtswidrigen Handlungen verbunden wäre.

Zudem wird im Gutachten die Situation von syrischen und eritreischen Schutzsuchenden mit Blick auf die Gebühren untersucht, die für einen Pass zu entrichten sind. Der Gutachter stellt in Frage, ob im Rahmen der Passbeschaffung und Identitätsklärung Zahlungen an einen Staat zumutbar sein können, der Verbrechen verübt, einen völkerrechtswidrigen Krieg führt oder mit Sanktionen belegt ist.

Zusammenfassend stellt er fest, dass davon auszugehen ist, dass ein solcher Staat mit den unangemessen hohen Zahlungen seine Verbrechen mitfinanziert. Deshalb müssten, nach seiner Auffassung, Syrer*innen (nach damaligem Stand) und Eritreer*innen allein deshalb von deutschen Behörden von der Passbeschaffung befreit werden und Reiseausweise für Ausländer erhalten.

Entscheidend dafür, dass die Behörde feststellt, dass die Passbeschaffung unzumutbar ist, ist die individuelle Situation einer Person. Es genügt nicht, nur allgemein zu behaupten, dass die Beschaffung eines Passes nicht möglich ist. In jedem Fall muss der Behörde schriftlich vorgetragen und gut dokumentiert werden, was alles unternommen wurde, um den Pass zu beschaffen, am besten mit Nachweisen.

Kann ein Pass aufgrund der Situation im Herkunftsland nicht beschafft werden und gibt es zwingende Gründe, warum weder Verwandte im Herkunftsland noch die betroffene Person in Deutschland die Botschaft aufsuchen können, muss die Person diese Gründe ausführlich und nachvollziehbar erklären. Hier kann es helfen, Auszüge aus dem Asylverfahren, also aus der Niederschrift oder dem BAMF-Bescheid, vorzulegen. Ebenso können Dokumente, die im Aufnahmeverfahren für ein Visum nach den §§ 22 AufenthG oder 23 Abs. 2 AufenthG eingereicht wurden, Argumente liefern. Gibt es neue Erkenntnisse aus dem Heimatland wie Drohschreiben, Strafanzeigen oder andere Dokumente, können diese ebenfalls vorgetragen und eingereicht werden.

Die individuelle Darstellung der Gründe, weshalb kein Pass beschafft werden kann, sollte die Person bei Beantragung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis schriftlich einreichen. Zusätzlich sollte sie in dem Schreiben einen Reiseausweis für Ausländer beantragen und um einen rechtsmittelfähigen Bescheid bitten, falls die Behörde den Antrag ablehnen sollte.

Wenn die Behörde die Gründe für die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung nicht anerkennt und den Antrag auf einen Reiseausweis für Ausländer ablehnt, kann die Person mit Hilfe eines Rechtsanwalts oder einer Rechtsanwältin rechtlich dagegen vorgehen. Dann entscheidet das Gericht, ob im individuellen Fall die Passbeschaffung unzumutbar ist und ob die Behörde einen Reiseausweis für Ausländer ausstellen muss.

Im Sommer 2025 ermöglichte die deutsche Bundesregierung die Einreise zweier Taliban-Vertreter nach Deutschland. Als erstes Land in der EU hat Deutschland nun einen Taliban-Botschafter an der Spitze der afghanischen Botschaft in Berlin. Auch das Generalkonsulat in München wird von einem Talib geleitet. Das Personal des Generalkonsulats in München kooperiert schon seit längerem mit dem radikal islamistischen Taliban-Regime in Afghanistan. Nach Auffassung von PRO ASYL ist es deshalb Personen, die von den Taliban verfolgt werden, nicht zumutbar, über die afghanischen Auslandsvertretungen in Deutschland Dokumente zu beschaffen.

Darüber hinaus stellt sich die grundsätzliche Frage, inwiefern es zulässig ist, afghanische Staatsangehörige darauf zu verweisen, Dokumente über die Taliban-Vertreter zu beschaffen, die international (mit Ausnahme von Russland) völkerrechtlich nicht als offizielle Regierung anerkannt sind. Das Verwaltungsgericht Tier (Urteil vom 9.2.2022 – 9 K 1821/21.TR) urteilte bereits im Jahr 2022: »Nach der Machtübernahme der Taliban besteht in Afghanistan kein geordneter Staatsapparat mehr. Die Taliban leiten ihren Herrschaftsanspruch ausschließlich religiös her. Trotz Ernennung einer Übergangsregierung durch die Taliban am 7. September 2021 bleiben zentrale Fragen nach der zukünftigen Verfasstheit und den gesellschaftlichen Rahmenbedingungen des afghanischen Staates weitgehend ungeklärt. Dies schließt insbesondere auch Justiz und Rechtswesen ein (vgl. ausführlich Auswärtiges Amt, Bericht über die asyl- und abschiebungsrelevante Lage in Afghanistan vom 22. Oktober 2021, Seite 4 f.) (…) Die deutschen wie auch alle übrigen ausländischen Botschaften in Afghanistan sind geschlossen. Gleichfalls wird die de-facto-Regierung durch die Taliban im Ausland nicht anerkannt. (…) Vor diesem Hintergrund ist es dem Kläger grundsätzlich (…) unmöglich (…) ein entsprechendes Passdokument zu beantragen oder zu beschaffen.« Das Gericht stellt fest, dass die Passbeschaffung eine »objektiv unmögliche Leistung« ist, zu der niemand verpflichtet werden kann (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. 4 Verwaltungsverfahrensgesetz).

Durch Medienberichte und einen Podcast des Bayerischen Rundfunks (BR) wurde bekannt, dass die Taliban das Geld, das mit ihren konsularischen Diensten in Deutschland einnehmen, über Umwege und unter Umgehung der Finanzsanktionen nach Afghanistan schaffen wollen. Es handelt sich um mehrere Hunderttausend Euro, die über die afghanischen Auslandsvertretungen in der Türkei oder in den Golfstaaten nach Afghanistan gebracht werden sollen. Auch dieser Aspekt spricht für eine Unzumutbarkeit. Denn die Finanzsanktionen wurden eingesetzt, um die Menschenrechtsverletzungen des Taliban-Regimes zu ahnden. Dann kann es nicht zumutbar sein, dass insbesondere von den Taliban verfolgte Personen, die aus Afghanistan fliehen mussten, für Konsulardienstleistungen Geld an ihre Verfolger zahlen müssen – und damit im schlimmsten Fall weitere Menschenrechtsverletzungen mitfinanzieren.

GFK-Flüchtlinge erhalten nach der Anerkennung einen blauen Reiseausweis für Flüchtlinge aufgrund der durch das BAMF festgestellten staatlichen Verfolgung durch die Taliban. In diesen Fällen stellt sich die Frage der Zumutbarkeit der Passbeschaffung erst dann, wenn diese eine Niederlassungserlaubnis oder Einbürgerung beantragen. Hier kann ebenfalls vorgetragen werden, warum die Passbeschaffung aufgrund der individuellen Verfolgungsgründe nicht möglich ist und auf das Stufenmodell verwiesen werden. Laut Stufenmodell können Behörden zur Klärung der Identität und Staatsangehörigkeit auch von der Vorlage des Nationalpasses absehen und andere afghanische Dokumente annehmen, um sie zu prüfen.

Der Fachanwalt für Migrationsrecht Matthias Lehnert kommt im oben genannten Gutachten zum Ergebnis, dass subsidiär Schutzberechtigten die Passbeschaffung unzumutbar ist, wenn die Bedrohungssituation »im materiellen Kern« mit jener von anerkannten Flüchtlingen vergleichbar ist, weil hier wie dort  Menschenrechtsverletzungen im Raum stehen, die von staatlichen Behörden drohen oder begangen wurden.

Für Personen, die unterhalb des Flüchtlingsstatus und des subsidiären Schutzes ein nationales Abschiebungsverbot erhalten, ergibt sich aus dem Gutachten ebenfalls eine Voraussetzung zur Ausstellung eines »Reiseausweises für Ausländer«: Demnach ist von einer Unzumutbarkeit der Passbeschaffung auszugehen, wenn sich die konkreten Gefahren für Leib, Leben oder Freiheit, die nach den Feststellungen des BAMF bei einer Rückkehr drohen,  bereits verwirklichen würden, wenn die Person in Deutschland in ihrer jeweiligen konsularischen Vertretung einen Pass beantragen würde.

Bei subsidiär schutzberechtigten Afghan*innen mit nationalem Abschiebungsverbot sollte im Anhörungsprotokoll und BAMF-Bescheid nachgelesen werden, was zur individuellen Gefährdung vorgetragen und vom BAMF entschieden wurde, um der Behörde die Unzumutbarkeit der Passbeschaffung darzustellen.

Bei Personen, die mit Visa zur humanitären Aufnahme oder Aufnahmeprogrammen (§§ 22 und 23 Abs. 2 AufenthG) nach Deutschland gekommen sind, wurde durch deutsche Behörden und Botschaften festgestellt, dass sie Verfolgung durch die Taliban fürchten müssen. Dies betrifft in Bezug auf Afghanistan zum einen die Ortskräfte, die bis zur erneuten Machtergreifung der Taliban für deutsche Stellen Unterstützung geleistet haben und denen deshalb Verfolgung durch die Taliban droht. Zum anderen erhielten über diese Norm Menschenrechtsaktivist*innen, Journalist*innen, Kulturschaffende und anderen Personen, zum Beispiel vulnerable Personen wie LSBTIQ+-Menschen und Frauen, Aufnahmezusagen, weil sie wegen ihres Engagements für Demokratie und Menschenrechte oder ihrer regimekritischen Tätigkeit unmittelbar einer massiven Gefährdung ausgesetzt sind.

Aus Sicht von PRO ASYL ist in diesen Fällen von der Unzumutbarkeit der Passbeschaffung auszugehen. Deshalb muss die Behörde ihnen auf Antrag einen Reiseausweis für Ausländer ausstellen, da die Bedrohung »im materiellen Kern« mit jener von Flüchtlingen vergleichbar ist, weil sie von staatlichen Stellen ausgeht.

In der Beratungspraxis erleben wir jedoch, dass einige Ausländerbehörden in diesen Fällen keinen Reiseausweis für Ausländer ausstellen und somit der Verlust der Aufenthaltserlaubnis droht. Aus diesem Grund sehen sich Afghan*innen mit Aufenthaltserlaubnissen nach den §§ 22 und 23 Abs. 2 AufenthG gezwungen, Asylanträge zu stellen, weil sie aus berechtigen Gründen keinen Pass beschaffen wollen. Davor sollten sie eine Flüchtlingsberatungsstelle aufsuchen.

Auch wenn Eltern, die in Afghanistan verfolgt werden, in Deutschland für ihre minderjährigen Kinder Pässe beschaffen müssen, sollte von der Unzumutbarkeit ausgegangen werden. Gleiches sollte nach Ansicht von PRO ASYL gelten, wenn volljährige Kinder oder Personen, deren Ehepartner*innen durch die Taliban verfolgt werden, zur Passbeschaffung aufgefordert werden – auch dann, wenn sie selbst zum Beispiel im Besitz von familiären Aufenthalten sind. Die Verfolgung eines Elternteils oder der Ehepartner*in betrifft auch unmittelbar die Familienangehörigen.

Afghan*innen, die Sorge haben, dass in Afghanistan verbliebene Verwandte durch die Kontaktaufnahme mit den afghanischen Auslandsvertretungen Verfolgung durch die Taliban erleiden könnten, sollten dies in ihren Schreiben zur Unzumutbarkeit der Passbeschaffung aufführen. Gleiches gilt für die Aufforderung durch die Ausländerbehörde, Tazkiras könnten über Verwandte in Afghanistan beschafft werden.

In einem aktuellen Länderbericht der European Union Agency for Asylum (EUAA) ist über die Verfolgung von Familienangehörigen von verfolgten Afghan*innen zu lesen. Demnach gibt es Berichte, wonach Familienangehörige von Beamten, Militär- sowie Zivil- und Sicherheitskräften der Vorgängerregierung und auch Personen, die für ausländische Streit- oder Sicherheitskräfte tätig waren, Repressalien und Verhaftungen ausgesetzt sind; in einigen Fällen kam es Berichten zufolge sogar zur Tötung von Verwandten. Zudem liegen Informationen vor, wonach Mädchen aus Familien ehemaliger Regierungsangehöriger mit Taliban-Mitgliedern zwangsverheiratet wurden.

Wie aus dem niedersächsischen Erlass deutlich wird, ist offenkundig bekannt, dass eine Tazkirabeschaffung in Deutschland nicht möglich ist. Sollten Personen keine männlichen Verwandten, Freunde oder andere Vertrauenspersonen mehr in Afghanistan haben, ist es nicht möglich, eine Tazkira zu erhalten – und die Passbeschaffung somit unzumutbar.

Wie schon im Abschnitt zur »Unzumutbarkeit der Passbeschaffung« erwähnt, darf die Ausländerbehörde nicht auf unbestimmte Personen verweisen, die bei der Tazkirabeschaffung helfen sollen. Stattdessen muss eine Gewissheit bestehen und es muss berechenbar sein, dass diese Personen in Afghanistan tatsächlich bei der Dokumentenbeschaffung helfen (können). Es kann zudem nicht verlangt werden, dass hohe Geldbeträge für die Passbeschaffung ausgegeben werden, wenn dies voraussichtlich keinen Erfolg hat.

Für Afghan*innen, die in Berlin, Brandenburg, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg, Schleswig-Holstein, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen leben, ist die afghanische Botschaft in Berlin zuständig. Allerdings ist es, wie auch das deutsche Innenministerium schreibt (siehe oben), nicht möglich, dort einen neuen Pass zu beantragen. Für Personen, die im Zuständigkeitsbereich der afghanischen Botschaft in Berlin leben, sollte deshalb von der Unzumutbarkeit der Passbeschaffung ausgegangen werden, bis die Passbeantragung wieder möglich ist. Darüber hinaus sollte bei langen Wartezeiten auf Termine zur Passbeantragung von einer zwischenzeitlichen Unzumutbarkeit ausgegangen werden, und den Personen sollten graue Reisepässe erteilt werden.